现实中，“民告官”能否立案？先来理清受案范围

现实中，“民告官”能否立案？先来理清受案范围

■本文作者：张凡北京在明律师事务所

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民告官，是行政诉讼或行政官司的俗称。行政诉讼是“官”民矛盾的化解机制。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和第十三条分别列明了行政诉讼受理的范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条进一步明确了不属于行政诉讼受案范围的行为。

法律和司法解释不仅规定了包括对行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可不服等十二项属于行政诉讼受案范围的行为，还规定了共计十四项不属于行政诉讼受案范围的行为。

尽管规定都比较明确，但是由于行政行为的多样性和复杂性，行政相对人起诉事项是否属于行政诉讼的受案范围仍然是经常出现争议的焦点。

值得庆辛的是，有一些争议已经通过最高人民法院的判例得到解决。比如最高人民法院在2018年作出的一份判决就明确，行政相对人为维护自身利益而举报他人违法时，在行政机关具有检查监督法律职责的情况下，对行政相对人的投诉进行核查处理就是履行监督管理职责的行为，会对相对人的权利义务产生影响，符合我国《行政诉讼法》规定的情形，因此属于行政诉讼的受案范围。

然而，有一些问题在实践中存在争议始终得不到解决。

比如《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》中规定的，行政机关为作出行政行为实施的准备、论证、研究、层报，咨询等过程性行为，是法院驳回行政诉讼起诉时常见的理由之一。

因为法律和司法解释没有对过程性行为进行准确的定义，只是进行了简单的列举。一个行政行为是否属于过程性行为，在很大程度上是由法官在进行审查之后自由裁量，这就会导致过程性行为的范围而出现争议。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六条中所指的过程性行为，是指为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为的共同特点在于：不产生法律效力，不发生对外的法律后果，也不对行政相对人的权利义务产生实际影响。因此，是否对行政相对人产生实质的权利义务影响，才应是认定是否属于过程性行为的核心标准。

按照最高人民法院作出的判例来看，不会对行政相对人产生的权利义务产生实际影响的公告、函件等，也属于过程性行为。但问题在于，有些行政行为实际上已经或者将要对行政相对人的权利义务产生实际影响，仅仅因为看上去像是过程性行为，就被法院驳回起诉，这种案例也不少见。

比如，政府对某项审批行为，由于种种原因，该审批行为之后并未形成对外公开的，明确属于行政诉讼受案范围的文件，但是该审批确实导致行政行为生效，对不确定的相对人的权利义务产生了实际影响，此时再简单粗暴地将审批行为划归为过程性行为明显是不合适的。

在这种情况下，审核批准行为导致的行政行为生效，其实是一种终局行为。在此之前的技术审查、批前公示等才是真正的过程性行为，经过这些过程之后，生效的审核批准行为就已不再是准备过程中的一项，而是终局行为。